文化、旅游类PPP项目：政府与社会资本合作的新领域

　　文化、旅游类PPP项目，指以政府与社会资本合作的方式，实现文化、旅游、城建、体育、农业、商业等复合性文化产业开发、运营的创新模式。PPP大宗项目多集中于市政工程、交通运输等领域，2018年以来，文化和旅游部、财政部等推进文化、旅游等领域PPP项目实施的指导意见相继出台，政府部门、融资机构和社会资本开始将更多的目光转移到与人民幸福生活息息相关的文化、旅游等“幸福产业”PPP项目上。

　　与传统基础设施类PPP项目相比，文化、旅游等领域的PPP项目进入门槛低、回报周期短，更易于民间资本的参与，并与百姓的生活品质和幸福感、获得感直接相关。在文化等“幸福产业”领域推广PPP模式，有助于以高质量的文化供给，为社会资本，特别是民营企业进入文化领域拓宽渠道，最终扩充文化项目建设的投融资渠道，形成多元化、可持续的投入机制。

　　文化、旅游PPP模式发展空间广阔

　　根据财政部政府和社会资本合作中心与北京大学PPP中心联合编著的《PPP示范项目案例选编——幸福产业》一书，截至2018年9月底，全国PPP管理库项目共8289个，其中，文化、旅游、教育等“幸福产业”PPP项目共有1409个，总占比为17%。不过从总投资额来看，“幸福产业”项目投资总额为13029.85亿元，仅占项目库投资总额的10%。也就是说，文化、旅游等代表的“幸福产业”PPP项目在未来还有很大的发展空间。

　　“旅游类PPP项目占入库项目总数5.8%左右，资金占到5.46%左右。文化类项目占项目总数2.3%左右，资金占到1.6%左右。从以上的数据可以看出文化、旅游类的项目，不论是项目数量还是金额的占比，在整个PPP项目中都不是很突出。旅游、文化类的项目，其实是非常优质的项目，因为其大量采用使用者付费的方式。”上海交通大学PPP研究中心主任胡昊，在日前召开的第四届中国PPP融资论坛上表示。

　　为了引导社会资本积极参与到文化领域PPP项目中，2015年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，首次将文化领域纳入PPP模式的推广范围。2018年11月，文化和旅游部、财政部联合印发了《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《指导意见》)。文件指出，鼓励社会需求稳定，具有可经营性，能够实现按效付费，公共属性较强的文化项目，采用PPP模式。文件的出台只是文化领域推广PPP模式的第一步，更重要的是要让文件里的政策措施真正的落地、落实。

　　示范项目引领文化、

　　旅游PPP模式深入推进

　　“以示范项目引领带动行业的发展，其实在这次的文件中，也有这方面的考虑。文化类PPP项目中，有一些标杆、有一些示范项目的带动是非常重要的。”胡昊说。

　　2018年12月，上海市闵行区文化公园美术馆建设项目、河北省唐山大剧院PPP项目、云南省腾冲市全域旅游国际户外运动文化中心PPP项目等6个例子入选了《PPP示范项目案例选编——幸福产业》一书，从融资、运营、监管等方面为文化、旅游等PPP项目落地提供了借鉴经验。

　　其中，河北唐山大剧院采用了竞争性磋商方式采购社会资本，并将剧院100%的股权交给社会资本，通过“放权”激励社会资本发挥优势;上海市闵行区文化公园美术馆(宝龙美术馆)作为上海首个以PPP模式运营的文化项目，在运行的一年当中，采用会员卡等方式获得了一定的经营性收入，注册会员达6000人，同时兼顾了场馆的公益性文化服务功能。

　　“在过去的一年当中，宝龙美术馆成功举办了29场展览，也如期兑现了当时PPP协议当中的承诺，比如，公共空间免费开放;免费向市民提供1场具有国际水准，2场具有国家水准，4场具有市级水准的文艺活动;提供12场免费的艺术鉴赏培训以及免费的艺术欣赏活动……真正体现了公益属性。”上海闵行区财政局副局长李昌林在第四届中国PPP融资论坛上表示，“我们更看重良性的互动以及长期可持续发展，我们在PPP项目整个机制设立的时候，强调了利益共享、风险共担。我们期待通过社会资本的进入，通过专业化的运营、市场化的操作提高运行的效率。”

　　规范融资渠道

　　创新文化PPP项目回报机制

　　在政策支持和示范先行的引导下，文化PPP项目的实施有了进一步保障，但同时也存在一些发展难题：文化类PPP项目一般具有准公共物品属性，社会效益突出，经济效益有限，对社会资本的吸引力较弱。因此，促进PPP项目落地，先要解决融资问题。

　　如今各方已就设立文化PPP投资基金达成共识，通过专业化、市场化的运作，来推动PPP项目尽快落地建设。2018年11月印发的《指导意见》中明确提出，要加快设立文化PPP基金。而PPP基金在连接政府与社会资本的过程中，“规范操作”则成为不可逾越的“红线”。“我们首先要自己做规范，2018年上半年以来，随着各类规范性文件的陆续出台，我们也在自我检查，主动和地方政府、社会资本、金融机构一起来纠偏，主动对一些不规范的，或者是有瑕疵的，甚至是有原则性问题的地方进行自查整改。”中国政企合作投资基金管理有限责任公司投资总监范永芳在参加第四届中国PPP融资论坛时表示，“在增信方面，我们也会积极地与国家融资担保基金以及其他各类基金加大合作力度，给文化PPP项目提供政策支持，密切与相关社会资本和金融机构的合作，共同推动文化项目的发展和落地，推动文化领域的投资者、运营商的发展壮大。”

　　维持现金流稳定的另一个方法是创新、优化文化PPP项目的回报机制。胡昊认为，文化PPP项目能相对产生稳定的经营性现金流，通过市场化的运作，获得相应的金融支持，是PPP模式的理想适用领域。优化文化PPP项目的回报机制，也是《指导意见》强调的要点之一。文件明确指出要通过盘活存量资产，开发性资源补偿等方式提高项目的经营性，在提供优质公共服务的前提下，最大限度挖掘项目的市场价值，提高社会资本投入的积极性。