京都是一座拥有1220多年建都史的世界名城。自公元794年桓武天皇迁都平安京(京都的旧称)，直至1868年迁都东京，京都一直都是日本的首都。悠久的历史和独特的文化，造就了京都丰富的文化遗产和独特的城市精神。如今，这座古都保存了大量的文物古迹和无形文化遗产，列入国宝和重要文化财的数量在日本全国最多。1994年，京都的清水寺、上贺茂神社等多处古寺庙被列为世界文化遗产。京都葵祭、祇园祭等民俗活动成为其独有的文化风景。
众所周知，京都是一座效仿唐长安市坊制的城市。除此之外，正如被称为日本《清明上河图》的《洛中洛外图》所反映的，京都城市选址和自然格局关系深受中国传统文化和风水思想的影响。《洛中洛外图》是描绘京都市区(洛中)与郊外(洛外)名胜景观、市井风俗的屏风画，可以说是一幅城市全景的鸟瞰图。
当游人陶醉于京都优美的自然风景、多彩的传统活动时，千万不要忘了京都市通过历史景观保护立法和城市景观精细化管理，在保护、创生地域环境特色和文化景观方面所做的实践探索。在日本，京都是较早开展历史景观保护立法的城市，在1966年施行《古都保存法》后的次年就制定了《古都保存法施行细则》。在自然风景和城市景观地方条例制定方面，1970年颁布了《京都市风致地区条例》，1972年颁布了《京都市街地景观条例》。在历史地区和文化财保护方面，有1976年颁布的《京都市传统建造物群保存地区条例》、1981年颁布的《京都市文化财保护条例》等。
如今，京都地方法规体系已经相当健全，涉及市政议会、选举、监察、经济、文化以及市民生活的条例、规定及细则达1150多项。有关历史文化保护的条例主要有《京都市文化财保护条例》、《京都市文化财保护事业资金融资规则》、《京都市传统建造物群保存地区条例》等。在城市和景观规划方面的条例主要有《京都市历史建筑物保存及其活用的相关条例》、《京都市眺望景观创生条例》、《京都市街地景观整治条例》等。
2008年国家《历史风致法》颁布后，京都很快制定了《京都市历史风致维护与改善规划》，并于2009年11月得到国家的认定。京都的历史风致包括城市个性、文化精神、环境氛围等，也包含与这些无形元素相关的自然与人工环境、历史地区和城市格局等。该法规不仅强化了物质环境的保护力度，同时增加了历史风致等传统文化活动与历史场所氛围保护、提升等内容。在该法规中，依据现行法规，采用多种手段对重点地区进行环境改善、推升，并强化了针对建设活动的规划控制引导要求，对特别重要的地区实行了建筑规范调整、减缓原有规制等措施。
京都的历史风致规划中对重点地区的划定，主要为江户至明治时期形成的城市历史地区，这里至今依然保持着浓郁的地域特色，也依然是传统文化活动的聚集地。重点地区的范围确定，主要参考《景观法》制定相关保护地区。具体包括：受到《景观法》严格控制的景观地区;迫切需要且具备条件实施历史风致保护措施的地区，硬件措施包括历史建筑修缮、环境整治等，软件措施包括传统产业、传统文化的活化再生。京都的历史风致保护重点地区共划定了4处，包括京都历史城区、东寺地区、伏见地区和上贺茂地区，占地面积约为26.72平方公里，这对于一个行政辖区面积只有827.9平方公里的城市而言已经占很大比重。
长期以来，京都的景观政策形成了建筑高度控制、建筑设计管理、眺望景观与借景维护、户外广告管制、历史街区保护五大支柱。《京都市历史风致维护与改善规划》与已有的《景观法》、文化财保护活用等政策措施关系密切，如今，京都在这一新的景观政策的基础上，针对历史景观、户外广告设置等制定了一些新的管理法规。
为了保证新景观政策的实施，京都近年来还大幅度修改了与城市建设相关的法规和地区规划条文。其修改主要体现在修订或制定了《眺望景观创生条例》、《建筑物高度超限的特例许可手续》、《市街地景观整治条例》等地方条例，并制定了各类指导和配套政策。2012年4月，在原有文化遗产保护政策的基础上，为了促进历史建筑的活用，以“京町家”等传统木构民居建筑为对象，制定了《京都市传统木构建筑保存及活用相关条例》;2013年11月，增加了木结构之外的近现代建筑内容，将条例改定为《京都市历史建筑保存及活用相关条例》。在强化城市规划管理上，主要体现在重新划定高度控制地区、景观地区和风致地区，如在建筑控制方面，对市区范围内的容积率和建筑高度做了大幅度下调，将原建筑控高区划由原来的10米、15米、20米、31米、45米，改定为现在的10米、12米、15米、20米、25米、31米。大幅下调开发强度(容积率)和建筑高度规划指标方案，得到超过80%以上物业相关者和多数市民支持。指标调整后地区的地价、房价和租金都有所上涨，反映了提升环境品质的意义得到了社会认同。
京都是一座著名的国际观光和宗教城市，市区和郊外寺庙遍布，可进入参拜游览的超过千处。京都还是一座现代工业城市，尤其是在传统产业的保护与活用方面做得相当成功。京都有许多传统产业，如西阵织(织布)、京友禅(染布)、陶器等，在城市旅游和文化创意方面发挥了重要作用。传统产业的发展不仅培育了传统工匠，在城市营造过程中，更是形成了独特的匠人精神。有人说“京都，有我们对日本的所有想象”。其实，京都还包含了我们对唐宋文化的寻觅和怀念。坦率地说，京都城区并未能像欧洲古城那样得到全面或整体保护，但是，当你漫步在其街头巷尾，沉浸于其超越时空的氛围，你能感觉到城市的历史在说话，感觉到传统文化气息弥漫在城市的每个角落。
这一切得益于京都在文化遗产和城市文脉保护传承，特别是对于都市意匠和景观遗产保护方面的持续努力。依据《古都保存法》对周边开发建设的有效控制管理，传统城市的景观遗产才得到保护，那些与古寺庙、古园林一起形成的充满禅意的风景得以留存至今。将景观意识引入历史保护领域，在保持与自然共生的环境景观、调和传统文化的传承与创新关系、保持多样的城市空间景观，以及塑造可以产生活力的生活景观方面，京都都做了独具特色的实践探索。
京都的实践表明，有特色的地方法规需要有创新性，与此同时伴随国家法律的制定以及新问题的出现还需要不断调整、完善。而这些经验，值得我们在文化遗产保护利用、历史名城保护规划以及历史性城市景观管理等方面参考借鉴。
(作者系同济大学建筑与城市规划学院教授)
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