全国人大常委会执法检查组报告建议及时修改完善《文物保护法》

　　今年4月至5月，全国人大常委会执法检查组开展了《文物保护法》执法检查。这次执法检查是1982年11月《文物保护法》颁布实施以来，由全国人大常委会在全国范围内组织开展的第一次执法检查。国家文物局日前公布了《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国文物保护法〉实施情况的报告》。

　　《报告》指出，《文物保护法》颁布实施30年来，随着我国经济发展和社会进步，文物保护事业与时俱进、开拓创新，取得了显著成绩。各级政府越来越重视文物工作，社会力量积极参与文物保护，法律规定得到贯彻执行，形成了许多好的经验和做法。但也要看到，我国文物保护与利用的整体水平与我们这个文明古国的地位还不相称，还不能很好适应经济社会协调发展和文化大发展大繁荣的要求，不能完全满足人民群众日益增长的精神文化需求。文物工作中还存在一些实际困难和问题，面临着新的挑战。

　　《报告》指出，《文物保护法》颁布实施以来，各级政府积极开展文物法制宣传教育，增强全社会文物保护意识。《文物保护法》逐步纳入全民普法规划、纳入国民素质教育体系、纳入党政领导干部培训。各级政府对文物保护事业的认识不断提高，积极贯彻实施《文物保护法》，依法将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算并实现逐年增长，文物保护机构队伍建设不断得到加强。据财政部统计，“十一五”期间，全国公共财政文物支出累计为572.5亿元，年均增长37.9%，超过同期全国财政收入平均增幅。目前，全国文物行政执法体系基本建立。文物部门与发展改革、科技、公安、财政、国土、环保、住建、海关、工商、旅游、宗教、海洋等部门加强配合，创新协作机制，不断提升综合执法能力，有效落实文物保护法律职责。

　　各级政府及有关部门坚持围绕中心服务大局，积极履行法律职责，配合基本建设开展考古调查勘探，探索多种有效的工作措施，既保护了古迹遗址，也确保了建设工程的顺利进行。同时，文物的合理利用日益成为文物工作的重要内容，文物保护事业在“调结构、转方式、促发展、惠民生”中发挥了重要作用。据统计，2008年以来，全国已有1804家博物馆、纪念馆和爱国主义教育示范基地实行免费开放，接待观众总量超过13亿人次，观众人数与免费开放前相比增长50%以上。民办博物馆发展方兴未艾，成为国有博物馆和公共文化服务体系建设的有益补充。

　　《文物保护法》实施以来，国务院相继颁布了《水下文物保护管理条例》、《文物保护法实施条例》、《长城保护条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》4部行政法规。文化部、国家文物局和各省区市人大和政府先后制定了系列规章和地方性法规，此外，我国已批准加入《保护世界文化和自然遗产公约》等4项有关国际公约，与美国等15个国家签署防止盗窃、盗掘和非法进出境文物的双边协定或谅解备忘录。以《文物保护法》为核心的中国特色文物保护法律制度已形成。

　　《报告》指出，一些地方对文物工作在促进中华民族文化自信与文化自觉、促进经济社会可持续发展、促进社会主义文化大发展大繁荣中的重要地位和作用认识不足，不能正确认识和妥善处理文物保护与经济建设、社会发展的关系，甚至把保护文物视为经济发展的负担和阻碍，或者“重物轻文”，把文物视为创收牟利的工具，忽视文物的历史文化价值和传承文明、认知教育的功能。据第三次全国文物普查统计，近30年来消失的4万多处不可移动文物中，有一半以上毁于各类建设活动。

　　尽管各地文物部门机构、编制数量有所增加，但全国县级及县级以上政府设立专门文物行政部门的仅有1/4左右，县(市)一级大量文物行政管理职能由文管所、博物馆等事业单位代行，全国文物行政管理人员平均每县不足3人。同时，文物修复、古建修缮、文物鉴定、文物保护工程等专业人员极为短缺，制约了文物工作开展。据文物部门统计，全国半数以上的馆藏文物需要修复，但具有修复专业资质的单位只有198家，专业技术人员仅有2000余人，难以适应繁重的文物修复和科学保护任务。价格持续攀升，夹杂文物经营活动的古玩旧货市场发展迅速，文物拍卖、文物网络交易活动日益频繁。据统计，目前我国文物拍卖企业有324家，2010年总成交额为368亿元。全国较大规模的古玩旧货市场超过240家，涉及文物艺术品交易的网站约有200家。由于缺乏有效规范和监管，一些经营者暗中从事非法文物交易活动;一些地方文物造假、售假现象较为严重，形成了生产、做旧、销售的产业链;有的拍卖企业知假拍假、自拍自买、哄抬价格;有些文物鉴定人员违背职业道德，进行虚假鉴定，近期发生了“汉代玉凳”“金缕玉衣”等社会影响极坏的事件;有的电视鉴宝类节目片面渲染文物的市场价格，偏离了正确的舆论导向。

　　检查过程中，国务院有关部门、地方各级政府及有关部门普遍反映，《文物保护法》中一些规定不适应文物工作的需要。例如，现行法律中对文物安全管理、水下文物保护、土地流转前的考古发掘、民间收藏文物的流通登记、民间博物馆管理等问题缺乏明确的规定;对文物违法行为的处罚过轻，且缺乏必要的强制措施，难以有效遏制违法行为等。《文物保护法》中要求国务院及其有关部门制定的法规和文件，如国有文物收藏单位不再收藏的文物的处置办法、文物认定的标准等，至今尚未出台，影响了相关工作规范开展。

　　《报告》强调，各级政府要充分认识到在新形势下全面贯彻落实《文物保护法》的重要意义，高度重视文物的不可再生性，坚决纠正那些错误的认识和偏差。要以科学发展观为指导，坚持依法保护，科学保护，坚持改革开放、与时俱进和创新发展。各级政府要更加深入开展文物保护法制宣传教育和文物知识普及，各级领导干部要带头学法、守法，严格依法办事。要坚决纠正“重物轻文”的错误倾向，高度重视发掘、展示文物的历史文化和艺术科学价值，发挥文物在传承中华优秀传统文化、进行爱国主义和革命传统教育方面的独特作用。要通过各种媒体、网络加强对人民群众尤其是青少年的宣传教育，提高全体人民的文物保护意识;抓好群众性文物保护组织和文博志愿者队伍建设，鼓励通过捐赠等方式依法设立文物保护社会基金，营造“保护文物，人人有责”的良好社会氛围。

　　各级政府要切实将文物保护纳入领导责任制。在城乡建设和旅游发展中，要采取有效措施，保护历史文化风貌，确保文物安全。要加强对建设单位的法制教育，防止建设工程破坏文物。在发展旅游产业时，要坚持文物保护优先的原则，避免对文物进行超负荷利用和不当利用。对违法行为负有责任的主管人员和其他直接责任人员，要严格依法进行惩处。文物、公安、工商、海关、住建、商务等有关部门要加强配合协作，形成防范、打击文物违法犯罪的合力和长效机制。要加强对基层和农村地区文物工作的组织领导，健全县、乡(镇)、村防护网络，加强对田野文物的安全巡查，逐级落实管理目标责任制。要加强对文博单位安全工作的检查，督促其履行好保护文物安全的职责。在重要的古墓葬保护区域全面推广使用监控预警设施，有效预防盗掘等犯罪行为。

　　当前，文物管理中仍存在职能交叉、职责不清以及执法机构、队伍不健全等问题，影响了法律的贯彻实施。建议国务院进一步理顺文物管理体制，督促地方各级政府对依法开展文物工作情况进行检查。建议国务院及其有关部门健全完善文物流通领域的监管制度，抓紧制定文物鉴定资质、文物拍卖专业人员资格认证、网络文物交易监管等方面的法规或文件。鼓励、引导、规范民间收藏和民间博物馆健康发展。推动行业协会建设和职业道德建设，加强自我约束和自我管理，努力营造诚实守信、合法经营的行业氛围。要抓紧制定文物保护专业人才队伍建设长远规划和急需人才培养计划，建立专业人才信息库。各级政府要坚持文物工作方针，尊重文物工作的规律和特点，依法促进文物的合理利用。

　　《报告》还特别强调，随着我国经济社会快速发展，现行《文物保护法》在一些方面已同文物工作实际不相适应，建议将其列入全国人大常委会立法规划，在调查研究基础上，及时修改完善。同时，建议国务院及其有关部门进一步健全完善配套法规和规范性文件，积极研究制定博物馆条例、北京故宫保护条例等法规。各地方要结合本地文物工作实际和特点，制定地方性法规和政府规章。