加强机构建设 制定追责办法

　　进入新世纪以来，我国的城市化进程一直处于快速发展阶段。随着城市建设以空前规模和速度展开，各地的文物建筑和文化遗址的保护状况也面临着严峻形势。据统计，第三次全国文物普查共登记不可移动文物766722处，而同时每年就有1.5万处不可移动文物消失。如何扭转不可移动文物保护的紧迫形势，更好地保护这些弥足珍贵的文化遗产?今年全国两会期间，多位全国政协委员给出了意见和建议。

　　加强文物保护机构和

　　专业队伍建设

　　“第三次全国文物普查之后，不可移动文物数量由原来的20多万处增加到76万多处，全国重点文保单位由2352处上升到4296处。我国目前已拥有世界文化遗产35项、自然与文化双遗产4项。”全国政协委员、国家文物局原副局长董保华表示，面对日益繁重的文物保护任务及不断增长的社会需求，文物行政机构和专业队伍的现状明显不能适应，省、市、县文物行政部门不健全、不稳定的问题尤其突出。

　　根据2015年统计数据，全国31个省区市均设有文物局，设立独立编制的文物局18个，人员编制数621人，其他13个为内设机构，人员编制数67人，平均每个省级文物行政机构仅5人。全国333个地市仅有91个设立独立编制的文物局，占总数的27%。在全国2849个县市区中，仅有271个设立了独立编制的文物局，所占总数不足10%。“多数地方由文管所或博物馆等事业单位代行行政职能，没有专业人员管理的状况使得文物行政管理工作难以正常开展。”董保华说，有些地方甚至将文物行政部门随意撤并，比如四川省各地的文物管理机构被缩减，内蒙古自治区撤销了自治区文物局的文物执法处，导致全区文物行政执法督查事项无专人负责。

　　“行政审批下放的同时监管工作需要加强、多发的行政违法案件需要依法处置、文物违法犯罪活动需要严厉打击、濒危损毁文物的抢救性保护工作需要开展……这些工作只有通过加强文物保护机构和专业队伍建设才能得到落实。”董保华说。

　　董保华建议，中央编制部门应会同财政、文化、文物等部门，认真落实国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》(以下简称《意见》)的有关要求，抓紧研究、加强文物保护机构和专业队伍建设的对策措施，规范省、市、县级文物行政机构的设置、管理层级、人员编制，做到事有人做，法有人执，错有人纠，从根本上解决制约文物事业可持续发展的瓶颈。

　　制定文物保护责任

　　终身追究制具体办法

　　全国重点文保单位湖北红安国共合作谈判旧址被拆除、河南省级文保单位商城南街民居被拆毁……过去一年，文物法人违法案件不断见诸媒体，而在国家文物局执法督查的统计结果中，包括政府、企事业单位、部门法人违法的文物破坏案件占到72%。在业内专家看来，遏制法人违法的高发势头，建立文物保护责任终身追究制势在必行。

　　对此，2016年3月，国务院公布实施《关于进一步加强文物工作的指导意见》，明确要求严格文物保护工作的责任追究。一些省区市政府积极响应《意见》有关要求，发文明确本行政区域内建立文物保护责任终身追究制。

　　然而，在全国政协委员、故宫博物院院长单霁翔看来，这些文件基本上还是宣誓性的规定和总的原则性提法，没有具体细化，更缺乏与此有关的实践案例。“实践证明，文物保护责任终身追究制所涉及的不是单一的责任，而是文物保护工作中各个方面责任的集合体，涉及的责任主体、责任内容等都比较复杂，如果不配置具体的制度、标准、程序等规范要求，文物保护责任终身追究制将难以得到有效实施，难以避免最终流于形式的后果。”单霁翔说。

　　“很有必要尽快制定文物保护责任终身追究制的具体办法，对于相关问题做出明确规定，比如根据《意见》的规定，应当被追究责任的主体是‘负有责任的领导干部’，这里‘领导干部’的具体含义如何界定?在实施文物保护责任终身追究制时，如何认定和锁定‘实际责任人、单位负责人、上级单位负责人和当地政府负责人’的责任主体等问题都需要进一步明确。”单霁翔指出。

　　单霁翔建议，由国家文物局牵头成立专门工作小组，首先对与文物保护责任有关的法律法规，包括政策进行梳理;其次，对相关问题进行调研、评估;最后在前期工作的基础上，制定出文物保护责任终身追究制的具体办法，并尽快付诸实施。同时，对目前已有的相关典型案例，积极开展通报宣传，发挥“以案说责”的示范作用，争取把文物保护责任终身追究制尽快落到实处，发挥其应有的警示和教育作用。

　　建立长期实效保护机制

　　数量丰富、类型多样、分布广泛是我国不可移动文物的特点。其中有一点不容忽视，即众多不可移动文物分布在乡村，且不少散落在边远山区的野外，一旦破坏或消亡有时根本无从知晓，或者接到举报文物部门赶赴现场已为时晚矣。对此，全国政协委员、江西婺源县文物局局长詹祥生的建议是，要建立长期实效保护机制。

　　詹祥生认为，各地应结合实际情况，制定本区域不可移动文物保护管理办法，同时及时对其编写资料档案，设立保护标志，并进行挂牌公布。在保护时要建立联动保护机制，按照分级管理层层落实的文物安全管理要求，将文物保护责任分解到镇和街道、村和社区，同时将文物保护工作纳入各级政府绩效考评体系，加大培训和宣传，做到奖罚分明。“2012年，婺源县成立了以县长为主任、分管副县长为副主任，各有关乡镇政府与县文物、建设、规划、国土、旅游、城管等有关职能部门组成的古建筑、古村落联审领导小组，采取了县、乡(镇)、村委会、村小组四级联动保护，并在工作中形成运作机制，对不可移动文物达到较好的保护效果。”詹祥生说。

　　詹祥生还认为，应根据不可移动文物分布数量，以乡村为单位，聘请日常看护员或通讯员，通过他们的日常巡查将情况及时报告文物部门，并结合实际保护状况采取相应保护措施。“对于看护员或通讯员，每年应给予适当的补助或奖励，而一些地方财政较为困难的，特别是中西部欠发达地区，国家应给予必要的资金扶持。”他说。