美国文官制度的历史变革

　　美国是世界上最早建立文官制度的国家之一，但是，1787年美国宪法中并没有固定的选拔官员的规制。华盛顿第一届政府主要依据出身、教养来选拔官员。其后的约翰顨亚当斯和托马斯饘杰斐逊政府则主要凭借所用之人的才气、资质来选用，偏重出自大学的教育背景。因此，1829年以前的美国政府因其良好的教育背景和家庭出身，又被统称为绅士政府。尽管如此，每届政府的选人重点因选拔者个人主观意愿而使被选拔人的条件和标准不一。特别是在1801年民主党和共和党产生，大选获胜的总统组建政府的时候，势必使用自己的亲信和政治追随者。1829年竞选获胜的杰克逊上台之后，更是宣称应轮流当官，大肆封官许愿任人唯亲，使文官质量严重下降。每届政府更迭，文官也要进行大换血。就连对这种任人唯亲非常不屑的林肯，在有权任命的1639个职位中也更换了其中1457个。这样的做法严重影响了各届政府的政治决策稳定性和一贯性，形成了周期性的政局动荡。

　　1883年议员彭德尔顿提出以美国文官制度为蓝本，结合美国自身特点，以考绩制选拔录用文官并且常任的原则，即《彭德尔顿法》。《彭德尔顿法》对联邦政府文职人员的招聘、考试、试用期、作弊处理以及行贿受贿的惩罚都作了相应的规定。为保证法律的有效贯彻，《彭德尔顿法》规定成立一个两党的文官委员会(1978年文官改革法将其废除，由美国人事管理局取而代之)负责实施该法。《彭德尔顿法》的出台正值美国工业革命已经完成，自由竞争的资本主义空前发展。以考绩制选拔录用的文官不再因执政党的更迭而更换，它有助于专业化、高素质的人才参与竞争，有助于美国政府工作的连续性和国家政策的稳定性。《彭德尔顿法》标志着美国常任文官制度的正式建立。当资本主义经济发展到垄断阶段时，社会经济基础发生深刻变化，对文官制度又提出了新的要求，因此，20世纪以来，美国又先后出台《职业类法》建立分类考绩制度，《哈奇法》反对文官参与政治活动，以及《考绩法》、《培训法》、《联邦工资改革法》等法令。1978年在卡特政府任内，美国国会又通过了文官制度改革法，以着重完善文官的奖励机制。此后，美国政府又出台了改革措施，从而形成了以考绩制为核心的完善高效的文官制度。

　　自《彭德尔顿法》出台到现在 100多年间，美国文官制度虽然历经了许多改革，但最初所提出的三个基本原则即竞争考试、职业常任和政治中立，一直被美国联邦政府所恪守。

　　第一，竞争考试制度。即把考绩制用在行政官员的录用上，文官必须通过公开竞争考试，择优录用。到 19世纪中后期，美国人已经从古代中国和近代英国选任官员的经验中认识到，“只有通过公开竞争考试，才能选拔出具有知识、技术和能力(Knowledge，SkillsandAbil-ities，简称为 KSAs)的称职的政府官员”，并从古代中国和近代英国选官制度的经验中找到解决的办法——实行公开竞争考试制度和“功绩制”原则。这一原则成为美国文官制度的核心内容之一。文官考试制度要求职位公开，任何公民都有资格参与考试，通过公开的竞争考试来选用文官，选拔有用的人才。而且，考试的内容也要坚持实用性的原则。《彭德尔顿法》明确指出，文官考试必须“具有专业性和实用性”，强调“应用科学和专业知识”。行政官员的选拔从此有了一个相对公平、统一的标准，这对防止选拔和任用官员时产生的腐败起到了重要作用。

　　第二，职业常任制度。即相对的公职保障，文官不得因为政党关系等政治原因被免职。文官常任制度最早建立于19世纪中期的英国，这个制度保护了当时英国新兴工业资产阶级的利益，维护了国家管理的稳定性，所以很快被其他国家效仿。在美国，为了使文官不成为(至少在表面上不成为)某一政党营私的工具，或者不因触犯某一政党的利益而受到报复，以便国家机器能够顺利正常地运转，常任文官制度明确规定文官非犯大错不得解雇，即具有所谓的“职业保险”。1976年正值美国大选之年，文官中被解职的只有3500人，还不到文官总数的 0.2%。由于文官终身任职，使美国联邦政府摆脱了过去那种由于总统频繁更迭而带来的政治动荡与政治混乱，保证了政府工作的连续与稳定。

　　第三，政治中立原则。文官必须保持政治“中立”，禁止强迫公职人员参加政治活动或提供政治捐款，也不能因为党派的原因而被罢免。“政治中立”是美国历史上第一次把行政官员从政治的控制与束缚中“解放”出来，使之成为独立于政治之外的行政力量的原则。“政治中立”也是美国文官制度的核心原则之一。“行政是一种事务领域，因此，行政应该从政治的混乱与纷争中摆脱出来”。“行政问题与政治问题是有很大区别的。因为政治问题是属于政策的制定问题，而公共行政则是公共法律明确而系统的执行活动”，“当政治控制行政执行的时候，政治对行政的渗透程度必须有一定的限度，否则就会导致政府的低效率”。美国现代文官制度通过确立政治中立原则，保护了文官免受政党政治侵犯，既实现了在政府行政中的去政治化，也保证了行政管理和公共服务的连续性和稳定性。

　　现代文官制度的建立，克服了传统官僚制度的诸多弊端，提高了官员素质和政府效率，提高了美国政府的管理水平，为20世纪初政府大规模干预经济和社会事务提供了人事保障，促进了美国经济社会的全面发展。虽然现代文官制度没有从根本上解决美国经济基础与上层建筑的矛盾，而且文官制度在实行过程中也出现了相当多的问题，如官僚主义严重、缺乏有效的激励机制和官员僵化保守等弊端，但现代文官制度所形成和确立的包含“理性、法治、效率、责任”等核心价值的官僚体系，体现了工业文明阶段美国社会的复杂化和高度有组织化以及管理科学化和系统化的历史要求，其目标在于促使政府治理与社会发展相适应，极大地推动了美国现代化进程，是现代化趋势的一部分。