法国文化部机构改革近况：化繁为简提升效率

 　　2008年4月17日，法国文化部长阿尔巴奈尔女士宣布了该部的机构改革方案。这项改革以调整机构、节约开支、提高效率为宗旨，全面涉及到文化部的核心管理部门和各下属机构。作为法国政府“公共政策全面修订”计划的重要组成部分，文化部的改革与其自身特点和新技术的发展密不可分。

　　改革的背景

　　一、法国文化部的特点及其问题。法国文化部于1959年设立，统管全国文化事务。文化部的核心行政体系主要由部长、部长办公室、总秘书处和10个专业司组成。对于地方文化事务，文化部则通过中央派驻各大区的文化局进行垂直管理。在理念上，文化部一向推崇文化内容的极大丰富，认为提供的文化服务越多样，受益的人群也就越广泛。这些特点虽然曾不容置疑地成就了法国文化的繁荣，但随着时间的推移，其弊端也日益明显。其一、权限范围太广、管理太过微观，势必需要一个庞大的行政结构来支撑。目前，文化部核心部门和下属机构已多达79个，重叠问题较为明显。文化部行政开支上升到文化总预算的53%，急需瘦身。其二、在文化部统一垂直管理全国文化的模式下，地方无论是在预算拨配上，还是制定项目上，都相对薄弱。此外，票房逻辑影响了文化服务的提供，缺乏票房号召力的外省，文化活动相对贫乏。地方与巴黎文化发展的不平衡令人困扰。其三、文化项目虽然多样，但相对零散，缺乏统一与协调，而且受众也未能象预期的那样随之增加。总之，文化部在现有的结构和模式下，文化政策预期与实际实施效果之间、文化服务的提供与大众的文化需求之间都存在距离。

　　二、新总统对文化工作提出了更高要求。法国现任总统萨科奇在竞选过程中就表现出对文化的关注，并在演讲中指出了法国在艺术创作、文化资金投入模式以及文化产业发展等方面存在的问题。担任总统不满三个月时，萨科奇便给新任文化部长阿尔巴奈尔女士下达了详细的任务书，重新明确了法国文化部的使命与职能，要求文化部进一步加强文化遗产的保护和开发，鼓励艺术创作，保护艺术家权益，大力发展文化产业，促进文化民主化。2007年7月，由萨科奇亲自发起并督促的“公共政策全面修订”计划正式启动，将各政府部门无一例外地卷入了改革漩涡。文化部的改革也自然列入了日程。

　　三、技术革命对文化艺术产生深远影响。信息技术的飞跃和数字时代的到来为文化和艺术的发展提供了新的技术手段。图书、音像、电影等文化产业与媒体，特别是互联网越来越密不可分。文化产品从创作到生产再到发行，都趋于网络化、数字化。网络还使文化产品的消费更加便捷和廉价。毫不夸张地讲，互联网托起了文化的未来。然而，在创造了机遇的同时，网络的普及迫切要求加强对知识产权的保护。在缺乏相关规范和管理经验的情况下，网络盗版成为了艺术创作和文化产业发展的杀手。据统计，近5年间，法国音像制品业的营业额锐减了50%。技术革命要求文化部与时俱进，完善职能，引领文化艺术更好地与信息技术相结合，迎接新挑战。

　　改革的内容与意义

　　自2007年下半年以来，随着“公共政策全面修订”计划在法国政府各部门的陆续铺开，文化部一直在寻找适合自己的改革方案。概括地讲，“公共政策全面修订”计划要求政府各部门通过改革，达到精简机构、节约经费、提高效率的目的。根据这一要求，文化部于2008年4月17日公布了第一阶段的改革方案，其主要内容如下：

　　一、核心部门的结构调整。改革后的文化部核心部门中，原有的10个专业司将根据各自职能整合为3个总司，分管文化遗产保护、艺术创作与推广、媒体与文化产业发展。原来的建筑、档案、博物馆、考古等司并入文化遗产总司；艺术创作与推广总司则将整合以前的音乐、戏剧、舞蹈和演出司与造型艺术司的职能；原本隶属总理府的媒体发展司调归文化部，并入媒体与文化产业发展总司。总秘书处职能更加清晰，主要负责财务、人事、政策研究与指导，以及各总司之间的协调。原来的国际事务司有可能归属总秘书处，抑或直接并入部长办公厅。此外，设立于原各专业司内部的7个文化事务督察部门将相应重组，并在职能上逐步区别于一般的职业评估。

　　二、与下属文化机构的关系调整。这一调整首先体现在下属文化机构的责权变化上。改革后，所有享受文化部拨款的下属文化机构将与文化部签署年度绩效合同，文化部还将向这些机构的主要负责人下达任务书，藉此明确各文化机构的责任与义务，增强其活力和自主性。其次，一些文化机构将进行自身转制、内部调整或重组，从而适应新要求。例如，在文化部原博物馆司直接管理的4家博物馆中，枫丹白露宫、毕加索博物馆和塞弗勒瓷器博物馆将转型为独立性更强的公共文化机构，“橘园”博物馆将并入奥赛博物馆。一些隶属文化部管理的国家级文物古迹也将移交所在地方的文化、旅游管理部门。国立博物馆联合会的部分经营和发行职能(国立博物馆内设书店、纪念品店等)将转移至下设的独立子公司。国家电影中心(CNC)将于2009年1月起实行董事会管理。用于支持电影事业的相关税收将直接拨付给该中心，无需再通过国家财政。该中心特别拨款账户下的资金使用流程也将简化。科技馆和科学工业城也将因彼此职能的重叠而合并。

　　三、相关人事调整。此次机构改革将涉及到文化部系统内一系列岗位的取消。对于人事调整，文化部承诺采取间接和渐进的办法，即改革期间，有二分之一因退休而空出的岗位不再续聘，而各单位公务员和正式编制内人员(不含合同工)不会遭受直接裁退。据统计，整个改革期间，即2008年至2012年，文化部系统内约有1100人退休，那么改革期间精简的岗位将超过500个。而仅2008年内，就将有215个岗位被取消，其中101个岗位属于原建筑与遗产司系统。此外，2008年内，文化部将取消一切入部考试，不再聘用新人。

　　一年前，当改革还仅仅存在于现任总统萨科奇的竞选演讲中时，曾有人为文化部的命运担心，甚至预测文化部将失去独立地位，委身于国民教育部。而现在，从上述改革方案看来，文化部的原有地位和权限得以保全。同时，改革对于完善文化部各项职能，促进其管理的现代化具有以下积极意义：

　　一、进一步明确文化部两大传统职能，并切实促进文化产业和媒体发展。文化部专业司局的重组和简化使文化部关于保护文化遗产和鼓励艺术创作的传统职能由分散、重叠到集中、明确。媒体与文化产业发展总司的设立更使文化部的工作重点突破了传统。从前令法国人不屑启齿的文化产业有望成为文化部第三大支柱职能。而文化部于1978年更名为文化与新闻部以来，却一直没有管理新闻媒体事务的实体部门。此次改革中，媒体发展司自总理府回归文化部，将填补30年来的空白。更重要的是，将媒体与文化产业置于同一个总司内，顺应了新技术时代的特点，有助于促进电影、音像、新闻和图书出版等与新兴网络媒体的更好结合、共同发展。

　　二、有助于文化部从经营式管理向战略式管理过渡。改革前，法国文化部摊子铺的较大，管理层面过于微观，甚至直接管理一些文化机构，导致过多的消耗了人力和财力，而收效却不甚理想。借助机构改革以及绩效合同的做法，文化部得以从所谓的“经营管理模式”中摆脱出来，赋予文化机构更多的责任与义务，从而转变文化管理方式，加强对文化事务的战略指导和宏观影响力。与此同时，文化部也可以利用由此解放出来的精力和资金，加大对大型重点文化项目、高雅艺术以及文化多样性的支持。

　　三、有效减轻国家财政负担，赋予文化机构更多活力。法国一向视国家办文化为传统，对文化投入不惜重金，并引以为荣。尽管如此，近年来，文化领域似乎呈现“越投资越不够”的矛盾。此次文化部核心管理部门以及下属文化机构在结构上的调整和瘦身，直接节约了行政成本，减轻了国家财政负担。此外，绩效合同的签订赋予各文化机构更大的自主权和经营权，有利于这些机构开拓自筹资金的渠道，进而在经费方面逐步减轻对国家财政的依赖。

　　值得注意的是，当文化部从上到下都在整合、精简的时候，文化部派驻各大区的文化事务局目前仍毫发未动，得以保持其原有编制规模。但文化部总预算的节约势必影响到各大区文化事务局对当地文化项目的补贴能力。尤其在表演艺术领域，这一问题会很突出。文化部虽已确定了改革方向，即削减文化部的直接补贴，鼓励地方发挥更大作用，并引入欧洲文化资本。但截至目前，具体方案尚未出炉。文化部于2008年2月在部内设立了“瓦卢瓦会谈”机制，邀集中央和地方政府代表以及表演艺术专业人士，于每周举行会议，围绕中央与地方的合作、表演艺术创作-生产-推广网络的构成、就业问题以及欧洲相关政策等展开讨论，以期尽快制定出该领域的改革方案。

　　对于改革的争议

　　文化部机构改革方案公布以来，尽管媒体评价大致积极，但反对的呼声也是此起彼伏。

　　纵观各项改革措施，归根结底似乎都要落实到岗位的削减。难怪法国社会党在公开信中将改革概括为“裁员减支”，并深表遗憾。改革启动后，文化部长阿尔巴奈尔女士与部内工会的关系也趋于紧张。当她在4月17日宣布改革方案时，部内的各工会正在组织抗议示威。而6月10日，反对者又进行了新一轮的罢工。

　　引起文化界各大工会、文化专业人员、部分专家学者反对改革的主要原因是：一、法国一向推崇文化例外。即使“裁员减支”适用于政府其他部门，对于文化部，“公共政策全面修订”计划还是应该网开一面。二、目前，国家用于文化事务的预算仅占财政总支出的1%，再怎么节省，对于国家财政来说，作用也是微小的。但是对于文化部，影响却是深刻的。在经历了编制和预算双重缩减后，文化部的阵地恐难以保全，在某些文化领域的权限将被削弱，甚至无法作为。这样做实在得不偿失。三、在国家办文化的传统下，很多文化机构，特别是表演艺术团体，都依赖政府的直接补贴。目前，虽然文化部削减对表演艺术补贴的正式方案还未确定，但实际上，许多地方的常设艺术节以及一些独立艺术团体举办的文化活动在今年都遭遇了补贴缩水甚至蒸发的窘况。对于艺术创作环节的补贴，文化部承诺保持其规模(2007年为6.4亿欧元)，但同时却宣布将补贴的6%暂时冻结。表演艺术领域因此被忧虑所笼罩。有人置疑：政府的承诺是否会随着改革的深入而大打折扣?更有人指出，艺术团体即使能从地方或其它途径筹到资金，也不足以弥补国家补贴减少的缺口，而艺术的公益性和纯粹性也会因资金来源的变化而受到影响。文化部削减补贴的最直接牺牲品是那些不盈利的项目，以及针对乡村、社区、青少年的文化活动。这与萨科奇总统在给文化部长的任务书中提到的促进文化民主化是相背离的。

　　文化部改革是一项复杂浩大的工程。虽然第一阶段的改革方案逐渐清晰，但也因此又旁生出许多新的问题，可谓牵一线而动全局。根据改革时间表，自2008年4月启动后，各项改革措施将分阶段逐步落实，预计于2012年全部完成。这四年对于法国文化部来讲，将是一个摸索前行、循序渐进的过程。正如文化部长阿尔巴奈尔女士在宣布改革方案时所讲：改革对于文化部及其系统内的每一个人都至关重要，因此在推进改革的过程中，既要不遗余力，又要保持最大限度的从容，并始终遵循最具建设性的工作方式。四年后，经过改革磨砺的法国文化部是否能脱胎换骨，并引领法兰西文化焕发出新的活力，目前还不敢妄下定论。但是，这种面对改革既积极果敢，又谨慎稳妥，通盘考量，从容不迫的态度，正是改革成功的保证，足堪借鉴。(2008年7月)