《文化市场综合行政执法管理办法》解读

　　作为文化体制改革的重要组成部分，文化市场综合执法改革历时7年，并于2011年底基本完成。文化市场综合行政执法队伍是宣传文化战线唯一一支执法力量，承担着文化(文物)、广播影视和新闻出版(版权)等部门共同的执法任务。文化部认真履行国务院赋予的“指导文化市场综合执法”职责，制定了《文化市场综合行政执法管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》是我国首部专门针对文化市场综合行政执法工作进行管理和规范的部门规章，对贯彻党的十七届六中全会精神，深化文化体制改革和落实依法行政，加强文化市场管理和维护文化市场有序发展，具有重大意义。

　　一、《办法》制定的背景

　　随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，文化市场规模不断壮大，截至2011年11月，全国共有文化市场经营单位78.6万余个，其中文化(文物)经营单位约40.3万个，广播影视经营单位约3.3万个，新闻出版(版权)经营单位约35.1万个。目前，全国共有文化市场综合行政执法机构2，957个，执法人员30，175人，承担着文化(文物)、广播影视和新闻出版(版权)等领域的执法任务，肩负着创新党对意识形态管理的方式方法，用依法行政的方式实现党的意志，落实意识形态管理与法治政府建设相结合的重任。但是在管理实践中，综合执法机构的法律地位、执法程序规范、队伍建设和人员管理等方面仍存在较大缺失。

　　自2008年以来，文化部依据《国务院办公厅关于印发文化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2008〕79号)和中央关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见等，认真履行中央赋予的“指导文化市场综合执法”职责，从制度建设、文书制作、队伍培训、装备配备等方面对执法工作和队伍建设提出明确要求，为文化市场综合行政执法法制化建设奠定了基础。但受立法层级所限，无法系统有效地对执法工作进行规范。

　　为有效地解决文化市场综合行政执法中的突出问题，切实履行国务院赋予的职责，文化部于2011年启动了《办法》的制订工作。在起草过程中，文化部进行了深入的立法调研论证，并广泛征求了相关政府部门、各级文化市场综合行政执法机构、法律界人士等各方面的意见及建议，最终形成了《办法》。

　　《办法》全面阐述了文化市场综合行政执法的定义，规定了综合执法机构的职责和执法人员的条件、执法工作应遵守的程序、执法监督的内容和方式、应当追究责任的情形及责任追究形式，共计五章四十四条。《办法》既是对近年来行政执法工作相关制度的总结和归纳，也是以部门规章的形式对现有制度进行的巩固和提升，并针对文化市场综合行政执法实践中出现的突出问题细化了执法程序，强调了程序的合法性和操作性。

　　二、奠定综合执法的法律基础

　　文化市场综合行政执法是指文化市场综合行政执法机构，依照国家有关法律、法规和规章的规定，对公民、法人或者其他组织的文化经营活动进行监督检查，并对违法行为进行处理的具体行政行为。文化市场综合行政执法机构是文化市场综合行政执法的执法主体，《办法》第三条特别明确了其执法权来源的两种类别：一是经法律、法规授权实施文化市场综合行政执法，对同级人民政府负责;二是接受有关行政部门委托实施文化市场综合行政执法，接受委托机关的指导和监督，对委托机关负责。这是首次以部门规章形式对综合执法机构的委托执法模式予以确认，解决了委托执法模式的合法性问题。

　　三、理顺各相关行政部门的职责分工

　　为依法行政，厘清各有关行政部门对综合执法工作的职责，《办法》严格按照国办发〔2008〕79号和中宣发〔2009〕25号文件精神，明确了文化部与有关部门在指导文化市场综合行政执法上各自的职责，区分了指导综合执法工作与指导具体执法业务的差别。《办法》规定，文化部负责指导全国文化市场综合行政执法，建立统一完善的文化市场综合行政执法工作制度，建设全国文化市场技术监管体系，加强文化市场综合行政执法队伍的专业化、规范化、信息化建设，完善对文化市场综合行政执法工作的绩效考核。其他各有关行政部门在各自职责权限范围内，指导综合执法机构依法开展执法业务。而各级综合执法机构依照职责分工负责本行政区域内的文化市场综合行政执法工作。

　　四、进一步规范执法程序及执法制度

　　行政执法程序是指行政主体实施具体行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。执法程序规范是执法队伍依法行政，实现公平、公开、公正执法的关键要素。《办法》在《行政处罚法》和《行政强制法》的框架下，对法律规定的行政处罚的适用、程序和执行等法条进行了梳理。一是结合文化市场执法特点，完善了《行政处罚法》中未明确规定的重要执法制度，如举报受理制度(第十三条)、重大案件管理制度(第十四条)、处罚决定抄告备案制度(第三十一条)等。二是对执法实践中存在的重点、难点内容进行了深化和细化，如紧急措施(第二十三条)、重大案件集体讨论(第二十六条)、听证会召开的程序及听证报告的内容(第二十八、二十九条)等。同时，《办法》与其他行政部门制定的行政处罚程序规定相衔接，指出已出台的法律法规如有具体规定的从其规定。

　　五、加强执法队伍建设

　　执法人员素质直接决定着行政执法效能，因此加强综合执法队伍能力建设、制度建设、装备建设、形象建设和廉政建设，打造一支专业化、规范化、信息化的文化市场综合执法队伍是深化文化市场综合执法改革的重要目标。2010年，为加强和细化综合行政执法队伍建设，文化部印发了《文化部关于加强文化市场综合执法装备配备工作的指导意见》和《全国文化市场综合执法队伍培训规划(2011—2015年)》。为固化已有制度，《办法》规定“综合执法机构应当配备调查询问、证据保存等专用房间及交通、通讯、取证、检测等行政执法所必需的设施设备”(第十条)，“应当有计划地对执法人员进行业务培训，鼓励和支持执法人员参加在职继续教育”(第九条)。另外，《办法》还制定了岗位轮换制度、执法监督和责任追究等其他综合执法人员管理制度、激励约束制度等。

　　六、明确执法的合法证件

　　综合执法改革以前，相关行政部门发放各自的执法证件，如文化市场行政执法证、广播电影电视行政执法证、新闻出版行政执法证等。为统一证件管理，严格执法人员条件，明确证件发放和管理部门，《办法》规定执法人员经岗位培训和考试合格后，取得《中华人民共和国文化市场综合行政执法证》。文化部作为综合执法指导部门，负责统一综合执法证件的样式和编号;省级文化行政部门或综合执法机构负责制作、核发并管理。另外，针对目前部分地区省、市级人民政府法制部门发放行政执法证的现状，《办法》也明确各级人民政府核发的行政执法证，是执法人员履行职责时的合法证件。