社科院研究员：文化产业促进法立法难在哪?

　　文化产业促进法立法难在哪?

　　文化产业促进法是较早进入有关部门立法规划，并被列入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》“抓紧研究制定”的立法之一。但是之所以到目前为止尚未进入立法程序，表明文化产业促进法的立法存在着难点。厘清这些难点，统一思想认识，加快推进文化产业促进法的立法进程，对于贯彻落实党的十七届六中全会精神，加强文化法制建设，建设社会主义文化强国，具有重要意义。

　　文化产业促进法的立法难点，主要不是来自于利益的重新界定与分配，而在于思想认识上的不统一。制约我国文化产业促进法立法的首要难点，来自于是政策推动还是法律促进这一推动和促进文化产业发展的方式选择上的不同认识。相对于法律促进，政策推动是驾轻就熟的方式。在我国文化产业发展的过程中，政策推动起到了非常重要的积极作用，但同时也必须认识到，就我国文化产业的长远发展而言，法律促进是更为重要更为基础的方式，它有利于构建良好的制度基础、形成稳定的制度体系和规范化的发展秩序、提升政策的推动实效。以法律促进为基础，以政策推动为补充，是未来促进我国文化产业发展的科学方式和必然选择。

　　制约我国文化产业促进法立法的第二个难点，是立足于现行法律的修改完善还是制定新法这一思路选择上的不同认识。文化产业是一个关联性高的产业，与科技、教育、金融等众多产业都有着密切的关联。修改和完善现行法律的重要性和迫切性不容置疑，但是其任务的繁重程度、艰巨性和可行性需要谨慎评估。将文化领域各个条例上升为法律，也是一种选择。但这种选择面临着立法思路的调整困难。现行条例是以规范和管理为核心，而文化产业发展现在更需要的却是促进和激励。以文化领域规范管理性法律和条例为基础，以文化产业促进法为核心，以其他相关领域法律为补充，可能是未来促进我国文化产业发展的基本法律格局。

　　制约文化产业促进法立法的第三个难点，是单一性的文化产业促进法还是分门类的部门产业促进法这一促进法立法体系选择上的不同认识。与单一性的文化产业促进法相比，分门类的部门产业促进法似乎更有优越性，立法成本低，针对性强，易于执行，预期效率更高等。其实则不然。部门产业促进法对于特定的文化产业门类而言，无疑比总体的文化产业促进法更具针对性和效率，但对整个文化产业而言，其促进效果和效率则会大打折扣；文化产业门类众多，每一个门类都单独制定本门类的促进法，是不可能、不现实也是没有要的。如果以总体的文化产业促进法为文化产业促进的基本法，同时辅之以辐射和带动性高的文化产业门类的部门促进法，如电影产业促进法、数字内容产业促进法等，将会为推动和促进文化产业发展，提供完善的促进法律制度环境。

　　制约产业促进法立法的第四个难点，是对上位法缺失的不同认识。在文化产业促进法立法中，上位法缺失是一个公认的问题。宪法中没有可以援引作为文化产业促进法上位法的条款，更没有文化发展基本法可以援引，以著作权法为上位法似乎也不太合适。但无论属于哪个法系，在各国的立法实践中，没有上位法而立法的案例都是存在的，我国也不例外。上位法缺失，不应该成为我国文化产业促进法立法的障碍。

　　制约文化产业促进法立法的第五个难点，是对管理体制的不同认识。我国文化体制改革正处于不断深化过程中，宏观管理体制和微观运行机制尚未完全理顺。客观地说，宏观管理体制改革是否到位，对于文化产业促进法的立法存在着重大影响，但是这种影响主要关系到立法的成本，而与立法的必要前提和条件无关。也就是说，文化产业促进法的立法与体制有关，但不决定于体制。文化产业促进法立法，不仅不应该受制于管理体制改革是否到位，反而有利于促进文化管理体制改革，有利于政府文化产业各主管部门间的协调配合，有利于形成科学、统一、高效的国家文化产业促进体制。

　　文化产业促进法立法，不仅面临这些认识上的分歧和难点，也面临着很多棘手的实际困难。如文化产业概念的界定，包括行业门类的确定，文化产业促进法的法律性质，文化产业促进法要解决的核心问题和重要问题是什么，文化产业促进法与其他相关法律的关系等等。文化产业促进法立法可谓任重道远，但是，有文化产业发展的客观需要，有党的十七大提出的一切工作法治化的要求，有人大代表和政协委员的呼声和建议，有相关政府部门的积极推动，文化产业促进法立法的各种主客观条件正在趋于成熟。

　　作者系中国社会科学院文化研究中心副主任、研究员