[摘要] 梳理历史与现实，舆论对外交的影响经历了从缺席到介入、从登场到登峰的过程。公众舆论尽管会掣肘最精明的外交算计，但也可避免最愚蠢的国运冒险——从大历史眼光来看，国运昌盛系于此。因此，应该用舆论监督来作为确保决策者“不折腾”的一个机制。同时，在各国命运相连的全球化时代，通晓内情、含有道德考量的公共舆论的日益强大，也可以稀释国际社会的“达尔文主义”本质，助推和谐世界的达成。
[关键词] 舆论 外交 互动
对舆论与外交互动关系的研究，是新闻学与国际关系学领域的重要内容。然而，基于不同的学理逻辑与史实侧重，各学派之间见仁见智，分歧很大。理想主义者认为，代表舆论是良好外交政策的必要条件，只有这样，一国的对外政策才能在防止战争方面有所助益。现实主义学者则认为，在真相未明之前，在外交家精心设置的谜局中，公众无法从表面乱象来感知深层次的外交操作;一般公民针对外交政策的反应是情绪性的、受单个事件的影响很大，极难把握事件背后的真实——实际上，在类似大国战争这种关系人类命运的大事上，其规模是如此之大，在细节上是如此复杂，在性质上又是如此变幻不定，完全超出了一般公民的能力所及。[1]然而，如果做出了不利于公众舆论的回答，那么新的问题就产生了：外交决策、外交事务何以能够拒绝像其他公共事务一样接受监督呢?拒绝民意的政治代价，领导人负担得起吗?类似的环环相扣的矛盾与疑问还可以提出很多。
认识上的混乱有可能导致现实中的盲目。为此，本文试图通过对欧美国家的实践考察，参考理论的争辩，结合新的现实，为舆论与外交的互动关系作出明确而清晰的价值判断。
一、欧美实践：从登场到登峰
公众舆论对外交的影响，从历史的演进来看，有一个从缺席到介入、从登场到登峰的过程，尽管其间亦颇多反复与回流。究其原因，主要是“观众成本”的存在和不断加强。观众成本(Audience Cost)是指决策者若违反对国内民众的承诺，以及无法解决危机的威胁，将会有离职的高度可能性。
下面以欧美实践为例，对舆论与外交的互动进行梳理。
19世纪正是欧洲列强处于历史巅峰的黄金时期。这一时期，多有贵族血统、甚至姻亲关系的欧洲各国政治家们，有共同的成长经历和价值观，个人关系熟络，在日常的外交政策制定和操作中声应气求，倾向于进行富有个人色彩的秘密谈判，竭力避免媒体“噪音”的干扰，并认为对公众舆论的唯唯诺诺会显得荒唐、可笑，注定要在国际关系中遭遇败仗。实际上，直到第一次世界大战之前，一国外交政策的制定与执行完全是国王、首相、外交大臣及政府职能部门的专利，是各国外交界的专属特权领域，一般公众的舆论是难以登堂入室的。偶然的例外是法国革命所激起的由民众意识形态和爱国热情组成的对拿破仑的舆论支持。
那么，这种态度对外交的效能有何影响呢?这一时期的欧洲外交，既有重建国际秩序、保证欧洲享有有史以来最持久和平的“欧洲协调”;也有因为现实政治竞赛，盲目投入两极化对抗，螺旋升级而最终导致的第一次世界大战。由此不禁令人感叹：“不受舆论制约的外交究竟是值得向往还是值得恐惧呢?它在一时间制造的祸害可能远远超过它为几代人贡献的和平。”
然而，不管是功大还是弊多，对待公共舆论无所谓的态度在“一战”以后难以为继了。部分原因在于，秘密外交导致了残酷、血腥的第一次世界大战的爆发。战争的切肤之痛激起了各国公众对这一场战争的目的和结果的极大怀疑、不满和思索，使得普通百姓越发关注外交实践，并坚持享有就本国外交政策走向表达意见的权力。同时，“一战”期间，总体战的特点使得争取公众的同情和支持成为各国赢得这场战争的一个十分关键的因素。这样，在军队奔赴前线殊死拼杀的同时，交战各方的宣传家们同时展开了以争取公众舆论(或称为民心)支持的第二战场：他们花招百出，或有针对性地抛出战前的秘密外交档案，竭力将战争的责任推向对方，或截取真相片断、编造谎言以蛊惑人心。[2]由此开始，作为影响战争与外交胜负新变数的公共舆论开始进入国际关系领域，使得任何政治家或军事家都不敢小觑。
在两次世界大战之间，欧美公众舆论的特点是：无原则的唯和平主义普遍泛滥。在此淫威下，西方各战胜国政府小心翼翼地遵从民意，畏首畏尾、进退失据，甚至自废武功、对德国实行过度的绥靖政策。英国首相张伯伦在签署慕尼黑协定后骄傲地对英国民众宣布：我给你们带来了长久的和平。然而，这种矫枉过正很快受到了惩罚。无原则的和平主义纵容并助长了希特勒的战争准备和部署，并加速了“二战”的爆发。当然，出现这种结果也与掌握电台这种新的宣传工具以及富于宣传技巧的希特勒对西方民众和平主义心理的高超掌控有关。
与此同时，“一战”中最大的获利者美国则在公众孤立主义情绪的困扰下，退出国际政治舞台回到孤立状态，袖手旁观欧洲时局的每况愈下。这是美国公民选择的结果：他们不仅认为美国是被军火商和利益集团拖入“一战”，而且他们一旦认识到美国在世界共同体中发挥作用的可能代价后，就对此失去了兴趣，猛然退回到前总统沃伦·哈定所谓的“正常状态”之中——在两洋的庇护下，继续着孤立主义的外交政策。
西方国家在两战期间的这种舆论与外交互动的关系，无疑使西方国家政府更易受德、日等法西斯国家宣传的伤害。这些宣传大肆利用其国民情绪，损毁其国家利益。[3]这样，“一战”中得到的一个教训却成了“二战”的一个导火索。
这些无可辩驳的、惨痛的事实，很大程度上导致了“二战”以后相当长一段时间内，公众舆论的作用被有意地忽视甚至是否定。在东西方冷战的大部分时间里，美国外交政策比较多地受到现实主义思潮的影响，外交决策精英们往往很少顾虑民意。这可以从杜鲁门政府与苏联开展冷战，肯尼迪、约翰逊政府卷入越战，尼克松和基辛格的对苏缓和对华秘密接触这些重大外交决策中窥得端倪。这些影响深远的决策都与当时的民意氛围大相径庭，比如，“二战”刚结束时，美国公民普遍对苏联印象友好，亲切地称呼斯大林为“约瑟夫大叔”。
然而，历史总是在螺旋式的扬弃中前进。到了上世纪60、70年代之交，民众反越战的情绪与行动在美国掀起轩然大波，并在很多方面改变了美国人的信念。“二战”后风行二十多年的现实主义的外交理论与经验开始被重新检验。在很多人那里，决定外交政策的国内因素开始再次得到重视。许多曾经对民意不屑一顾的人开始反思：一个有力的、不受心血来潮和反复无常的民意影响的外交决策机制真的更有利于美国利益和世界稳定吗?反思者中包括了众多的学者、名流、重臣和智囊。这其中也包括李普曼，他曾经极力建议形成一个强有力的外交机构以抵消民意的干扰。然而，在美国深陷东南亚泥潭、国内反战情绪沸反盈天的情况下，他开始反思，甚至宣称反战示威和烧毁征兵证的人比政府领导人更有头脑。
越战导致的如潮抗议和深刻反思，震撼并改变了美国。自此开始直至1980年代以后，美国的外交决策理念和规则发生了深刻的变化，总统们已经不能再像在冷战时期那样随性地左右和影响事关外交领域的新闻报道和公共舆论了，自由主义思潮和决策机构多元化成了时代特征。这使得公众舆论在外交决策中的作用得到加强。1984年，里根政府的国防部长温伯格谈到了美国海外军事干预的六个前提，其中之一是“必须在一定程度上确保得到了美国人民的支持”。当然，对此种看法，其同僚、国务卿舒尔兹则不以为然，认为这些前提太苛刻，只是外交不作为的借口。
尽管这种争论伴随着美国在索马里、海地和前南地区和海湾战争中的干预行动，但是，美国总统却不敢因为有争论而忽视民意。1993年10月3日，在一次交火中，作为索马里维和部队的美军士兵伤亡近百人。翌日，美国各大新闻网播出这一消息，画面是一名美国士兵的尸体在街头被拖来拽去。随即，备感震撼的美国公众潮水般的电话涌向国会山，要求撤军。随后的舆论调查显示，有85%的民众要求“带孩子们回家”。经过紧急磋商，善于抓住民心的克林顿总统决定遵从公众舆论，并于7日宣布将于1994年3月31日前撤出全部美军战斗部队。乔治·凯南把这一时期的舆论影响外交称为“CNN效应”，即媒体，尤其是电视，在动员公众上发挥了重要作用，这转而迫使政策制定者采取行动。[4]更有甚者，伴随着技术的进步，媒体的报道使战场行动在数分钟内就转变成了大众知识，直接打破了政府对于战争信息的垄断，消除了古老的秘密气氛，大大削弱了政府的政治权力。甚至在中央情报局的密室中，专家们也根据电视来分析海湾战争。可以不夸张地说，通讯技术的加速发展，侵蚀了情报部门的传统作用，消除了肥皂剧式的计算机模拟与国际关系的严肃事务之间的界限，形塑了这些关于冲突、威胁和安全的新观念，将权力置于媒体和公众舆论塑造者的手中。[5]
“9·11”事件后，恐怖袭击所激起的美国公众“团结在国旗下”的爱国主义情绪，使得美国针对阿富汗的军事行动得到了压倒性的拥护。然而，美国军队在伊拉克遭遇的军事挫折和伊拉克民众的反抗，使得美国公众的不同意见再起，要求撤军的呼声和布什拒不撤军[6]的态度，使得布什民望急跌、共和党丢掉了在两院的多数党地位，而竞争下届总统的两位候选人都以与布什政策不同来标榜自己，以争取选票。最终，来自民主党的、一直反战的以“改变”为竞选口号的奥巴马夺得总统宝座。
因此，可以说，1900年以后，公众舆论对外交的作用是在不断上升的，但也会不时呈现宽幅振荡。这是因为，面对舆论的压力，各国政府都不是被动的。他们都在努力塑造着公共舆论，为他们所倡导的政策寻求支持或在某些极端情况下漠视舆论的存在。在不少时候，政府对舆论的主动性更大一些。这不仅因为在新一届政府的初期、危机期间、总统的合法性和支持率处于最高峰时，政府在促成媒体的积极报道方面有很多有利条件;同时，政治家也可能会以短期民意为代价来采取外交行动：“克林顿往波斯尼亚派兵，像之前往海地派兵一样证明：至少从短期来讲，行政力量并不是自动与压倒性民意一致。在此事件中的推动性力量不是来自电视鼓起的民意，而是政府领导人宁愿以短期民意或政治资源为代价而采取行动的意愿。”[7]
二、乱象背后的真实
那么，透过复杂的表象，在全球化的背景下，能否为舆论与外交的恰当关系作出一个清晰而真实的界定呢?
从历史经验来讲，公众舆论尽管触犯了成功外交所要求的灵活、及时与保密的要求，但显而易见，得到足够信息的舆论是在两点确定的一个区间内与外交实践进行有效互动的：掣肘最精明的外交算计，同时避免最愚蠢的国运冒险。因此，可以这样假设，舆论如能发挥作用，会破坏俾斯麦“五球不落”的精致外交运作，以致于难以保持对己有利的国际秩序，但也会防止像威廉二世和参谋本部走向“一战”的军事冒险，从而避免德意志帝国的覆灭。从大历史的宏观眼光来看，国运昌盛系于后者——用舆论来掣肘决策者的瞎折腾。
公众舆论确保“不折腾”的秘诀在于：在了解事情进展的情况下，它可以对把外交手段当作工具的非道德化倾向进行合理的制约。在通讯与传播技术手段迅猛发展的今天，了解事件的进展和部分内情已经成为可能，当CNN把海湾战争的实况以即时的方式传输到全世界时，这种倾向越来越明显。通过民意测验，公众对事情的反应和评论可以在事情还在发展时就表现出来，并通过影响政治家们的判断，从而近乎于成为事件的参加者。在这种情况下，因为害怕国内的反对并顾忌到民意支持的易变性，政治领导人会选择只打有把握的仗，而且希望速战速决。这样，尽管会出现持强凌弱的现象，但是可以在很大程度上制约大国间的军事冒险和多国干涉的持久战，从而保持国际局势的总体稳定。
实际上，因为舆论的存在，即使是奉行极端现实主义的政治家们也不愿意让别人看来他是随意选择了道德上有疑问的手段。因为，他们有时也感到不得不尊重常人的道德标准，完全冷酷无情会引起强烈反对，使他们的事业遭到挫折。这种倾向也可溯及久远。马基雅维利在《君主论》中明确提出，君王要象狐狸一样狡猾，象狮子一样勇猛。长期以来，人们一直强调其是“工具主义”式的思维，认为马基雅维利主张“目的证明手段正当”或主张国际政治无非是“狗咬狗的争斗”。但实际上，在他向君主的建言中附加了重要的限制性条件：他其实认为，只有那些必须是建设性的、仁慈的目的才能证明道德上可疑的手段是正当的。除了这些理论演绎，国际政治中也不乏基于道德考虑而放弃现实利益的例子。1921年美国决定向苏联提供大规模的饥荒救援，而当时美国的利益在于削弱苏维埃政权。1975年美国总统福特不顾参谋长联席会议的反对，决定将巴拿马运河移交巴拿马，而他的继任者确认了这个决定。这两种行为均代表了服从一项得到广泛接受的国际行为规范：第一个实例中是一国有义务帮助遭到灾害蹂躏的其他国家这一原则，第二个实例中是随第二次世界大战而来的、反对一国对另一国实行领土统治的强烈情感。
三、舆论应发挥更大作用
在全球化影响日隆的今天，由组成公众舆论的个人的道德来减缓外交官们出于职业要求的“目的证明手段正当”这种非道德化的实践，越来越具有时代的必然性。
在对国际体系的认识中，一直存在着三种主要模式的争论：以“人与人之间是狼”为主要内容的霍布斯式人自为战、弱肉强食的国际体系;以主权国家相互尊重和武力手段有限性原则为主要内容的洛克式国际体系;以避免武力作为解决彼此间争端手段、奉行集体安全、人类理性客观存在会消灭一切战争的康德式国际体系。霍布斯式的国际体系在更大程度上反映了国际社会的现实。在这种国际社会无政府状态下，为求自保，国家的代表们——外交官，最理性的行为选择是摒弃道德考虑，一切为了国家私利;外交实践的有效性要求排除基于考虑整体(国际社会)和他人(其他国家)利益的道德与伦理制约——他们不能因为同情或怜悯而放弃自己的利益来成全别人或整体。这是自欧洲“三十年战争”后民族国家进入国际政治舞台以来的一个主流脉动。这种为了国家私利而不择手段的外交模式导致了无数次大大小小的战争。
当历史进入21世纪的时候，这种外交运作模式危害日甚。如今，全球化日益深入、全球联系日益密切，面对从气候异常、空气污染、疾病传播、毒品走私到经济危机和金融安全等一系列必须进行全球性合作才能解决的问题，任由非道德的外交观念膨胀将毒化国际关系氛围从而引发争端，而且往往是牵一发而动全身，因多米诺骨牌效应而殃及全球，最终造成人类的负的帕累托改进。人类必须超越自己在国际关系中以邻为壑的传统行为方式，互助共进。否则，命运堪忧。
要排除这种危险的前景，使得“相互依存、共同命运、同质化”的世界继续迈入下一个千年，民族国家就必须学会自我克制。为此，除了民族国家之间不断学习、相互磨合以改进自身行动模式外，发挥公众舆论的作用也是一个可行的方法：从个人生活经验出发，作为个人意见汇合的公众舆论无疑会有自私的方面，但也包含了道德和伦理因素的考量，甚至有牺牲自我利益以成全他人利益或更大利益的可能;同时，这种考虑整体利益的舆论也会理解甚至支持民族国家的行为克制与主权让渡。
这样，集体认同缺位(或曰无政府状态)情况下的自利，就会在集体认同在场(即全球化日益深入)的情况下，部分让位于利他，从而使国家利益中的价值理性越来越凸现。这种价值理性，反映了全人类的利益，将不断获得的良好效果，会在本国公民中得到不断增大的回应与支持。这样，随着越来越多的各国公民的舆论参与，就可以为因为民族国家的利己惯性与固执所导致的晦暗不明的前景注入一丝光亮，稀释一下国际政治浓浓的达尔文主义本质，为洛克式国际体系的成长和康德式国际体现的出现，甚至是“和谐世界”的达成增加一个强大的助推力量。
当然，一丝光亮并不足以照亮人类的前途。纵观国际政治现实，信手拈来的是更多的是罔顾道义原则的行为。然而，“巴西一只蝴蝶的振翅可能掀起北美的一场风暴”，通过日益强大的、通晓内情的公共舆论，对外交和国际政治的自私本性进行改良是值得期待的。
(作者单位：《中国出版》杂志社 中国传媒大学)
参考文献：
[1]克努成.国际关系理论史导论[M].余万里，译.天津：天津人民出版社，2003
[2]拉斯韦尔.第一次世界大战的宣传技巧[M].张洁等，译.北京：中国人民大学出版社，2003
[3]戈登克·雷格，亚历山大·乔治.武力与治国方略[M].时殷弘，译.北京：商务印书馆，2004
[4]George F. Kennan. Somalia， through a Glass Darkly[N]. New York Times， 1993-9-30
[5]克努成.国际关系理论史导论[M].余万里，译.天津：天津人民出版社，2003
[6]在2009年1月21日晚返回老家后，面对奥巴马在就职演说中对自己的批评和最低的民意支持率，布什说，我不会让民意告诉自己该怎么办;我对自己任内的成绩是满意的(I never took an opinion poll to tell me what to think. And I’m coming home with my head held high and a sense of accomplishment)。Katharine Q. Seelye. Bush Again Defends His Presidency[N]. New York Times， 2009-1-20
[7]Warren P. Strobel. Late-Breaking Foreign Policy： The News Media’s Influence on Peace Operation[M]. Washington， DC： United States Institute of Peace Press， 1997
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