历史文化街区多大规模合适?

 整治前的北京陟山门街

整治后的北京陟山门街

　　2008年，国务院公布了《历史文化名城名镇名村保护条例》，对历史文化名城的申报与批准、保护规划等做了详细规定，但具体到历史文化街区的保护上，只是粗略涉及，加之历史文化街区遭受严重破坏的现实状况，一套关于历史文化街区保护的管理办法亟待制定。因此，受住房和城乡建设部委托，中国城市规划设计研究院和同济大学国家历史文化名城研究中心承接了《历史文化街区保护管理办法》的编制和研究。

　　《历史文化街区保护管理办法》的编制是有必要的。首先，《历史文化名城名镇名村保护条例》颁布后，需要制定一系列的法规与之配套。其次，历史文化街区的设立、保护规划的实施、监督和管理急需相应的管理办法。历史文化街区是历史文化名城保护的核心内容，也是我国文化遗产保护的重要内容。然而，近年来，有的名城挤占和拆除历史文化街区，有的名城随意更改或撤销已经公布的历史文化街区称号，有的历史文化街区不按保护规划实施保护工作。同时，历史文化街区保护管理实践中也积累了不少的经验和教训，需要进行总结和提升，将其上升为法律法规来统一或指导全国历史文化街区的保护规划、管理和实施工作。

　　2010年6月，住房和城乡建设部城乡规划司和国家文物局文保司共同召开专家评审会，征求了专家的意见。2010年11月，修改后的成果由住房和城乡建设部正式发文，向全国各省、自治区、直辖市的规划行政主管部门和国家历史文化名城以及专家、学者征求意见。

　　《历史文化街区保护管理办法》制定的基本思路是以《历史文化名城名镇名村保护条例》为依据，在此基础上进行深化和细化，同时加强与在编的《历史文化名城名镇名村保护规划编制审批办法》和《编制要求》以及正在修订的《历史文化名城保护规划规范》、《城市紫线管理办法》的协调和对应。它一共有六章，包括总则，历史文化街区的设立和撤销，保护规划的编制审批公布修改与备案，保护规划的实施、监督管理和附则。

　　《历史文化街区保护管理办法》的制定需要探讨清楚几个关键的问题。明确这些问题，对制定比较完备的管理办法以及历史文化街区的有效保护，都具有重大意义。这些问题归纳起来主要有4个方面：

　　第一，什么是历史文化街区?它的保护原则又是什么?《历史文化名城名镇名村保护条例》中规定，“本办法所称历史文化街区，是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域。”其中，“历史建筑集中成片”，说明历史文化街区的建筑质量不能太差，应该有保护价值。“较完整和真实地体现传统格局和历史风貌”，说明不能拆真建假。《历史文化街区保护管理办法》中沿用了此定义。

　　而对于保护原则，根据征求的意见，将其制定为：历史文化街区的保护应当遵循保护历史遗存的真实性、保护历史风貌的完整性、维持社会生活延续性的原则，突出历史风貌的整体保护，采取政府主导、公众参与的方式，改善基础设施和居住环境，正确处理保护和发展的关系。

　　第二，历史文化街区多大规模合适?这也是大家争议最大的问题。《历史文化名城保护规划规范》里规定，“历史文化街区用地面积不小于1公顷。”很多专家和领导认为这个范围太小。经过研究和多次探讨，提出历史文化街区“占地面积不小于2.5公顷”。这引起了广泛的争论，归纳起来有以下几个方面：

　　有的建议取消这条规定。比如北京市规划委员会认为，目前，北京市已正式公布的三批历史文化保护区占地面积普遍较小，难以达到该标准，建议对该条内容进行调整或取消;上海市规划局建议根据各地区城市化水平程度分别划定占地面积标准，以作分类指导。

　　有的建议不小于1公顷，与2005年公布的《历史文化名城保护规划规范》保持一致。提此意见的单位和专家较多，有天津市规划局、山西省住房和城乡建设厅等。

　　也有的建议不小于1.5公顷。认为1公顷太小，2.5公顷又太大。四川省住房和城乡建设厅就持此意见。

　　综合各方意见，历史文化街区的面积定为“保护范围用地面积不小于2.5公顷;其中核心保护范围用地面积不小于1公顷”。

　　第三，关于历史文化街区的濒危和撤销。《保护管理办法》对历史文化街区的濒危和撤销也做出了规定，“因保护不力、自然灾害或其他原因，历史文化街区出现下列情况之一的，可以列入濒危名单：保护范围内不可移动文物、历史建筑、传统风貌建筑等遭到严重破坏的;保护范围内传统格局和历史风貌遭到严重破坏的;保护范围内历史环境要素和自然环境遭到严重破坏的。对处于濒危状态的历史文化街区，批准机构应当将其列入濒危名单，予以公布。”“已被公布为濒危历史文化街区的，所在地城市、县人民政府可以采取补救措施，防止情况继续恶化，完善保护制度，加强保护工作，并在一年内提出复审的申请。批准机关应当根据申请，组织专家进行现场调查和论证，提出专题报告，对于已经改善、符合历史文化街区条件的，可以撤销濒危名单，对于确实无法恢复的可以撤销历史文化街区称号，予以公布。”

　　征求的意见对该条表示认可，只是要求历史文化街区认定机关与将其列入濒危名单的机关要一致。比如是省里公布的，由省里来认定它是否濒危，如果是国家认定的，就由国家来公布它是否为濒危。

　　第四，保护规划如何编制和实施。对于保护规划的编制，在《编制审批办法》和《编制要求》中做出详细规定，这里主要强调了公众参与的重要性。需要强调的是，因为历史文化街区的保护规划是详细规划层面的规划，按照《中华人民共和国城乡规划法》规定，一般详细规划由城市人民政府审批即可，但历史文化街区保护规划在管理办法中要求由省、自治区、直辖市人民政府审批，而且经依法批准的保护规划，不得擅自修改。

　　保护规划实施的原则要求“保护规划批准后，所在市、县人民政府应当依据保护规划，有计划、有步骤地对历史文化街区核心保护范围进行维修和整治，改善基础设施、公共设施和居住环境。对保护规划确定的近期急需保护的建筑物、构筑物，应当及时组织抢修和整治”。同时明确了核心保护范围内的保护管理、建设控制地带内的保护管理、建筑的分类保护等的管理要求。

　　在编制过程中，我们进行了广泛的调查，而且参考了一些省、直辖市的保护条例，总结了我国历史文化街区保护管理的实践经验，特别是一些规划实施比较好的案例，如北京的陟山门街、重庆的磁器口历史文化街区、绍兴的仓桥直街等历史文化街区。我们也希望能得到更多的宝贵意见，继续完善《历史文化街区保护管理办法》，推动其尽快公布实施，成为我国历史文化街区保护管理的重要依据。